编者按党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），是新时代新征程上推动全面深化改革向广度和深度进军的总动员、总部署。为了深入学习领会、全面贯彻落实党的二十届三中全会精神，切实把思想和行动统一到以习近平同志为核心的党中央决策部署上来，国务院发展研究中心党组安排12个研究部（所）撰写了一组系列文章，聚焦《决定》提出的全局性、综合性、前瞻性重大改革问题，结合自身工作职责，从不同维度进行解读和阐释。
自9月9日起，中国经济时报开辟“深入学习贯彻党的二十届三中全会精神·国研要论”栏目，连续刊发这组文章，敬请关注。
■国务院发展研究中心社会和文化发展研究部
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出，“健全社会保障体系”“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。基本养老保障是社会保障的重要组成，是积极应对人口老龄化、增进老年人福祉的重要制度。我们要深刻学习领会《决定》对健全养老保障体系的战略部署，深入推进体制机制改革，稳步推进养老保障事业健康发展。
一、深刻领会推动养老保障事业健康发展的重要意义
稳步推进养老保障事业健康发展是有效应对人口老龄化的必然要求。人口老龄化是今后较长一段时期我国的基本国情。习近平总书记强调，有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。2023年末我国65岁及以上老年人2.17亿，占总人口的15.4%，已进入中度老龄化阶段，预计2035年老年人口总量将超过4亿，进入重度老龄化阶段。我国老年人口规模大、老龄化速度快、老龄化高峰持续时间长。随着人口老龄化程度的不断加深，养老保障是每个家庭都要遇到的现实问题。解决群众急难愁盼的问题，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，提高人民群众获得感、幸福感、安全感，是体现我国社会主义本质和制度优越性的重要方面。完善基本养老保障制度，一方面可以增进老年人福祉，另一方面可以分担家庭养老压力，释放更多年轻劳动力。随着少子化、老龄化的不断发展，我国劳动年龄人口规模自2012年达峰后逐年缩减，劳动力结构亟待优化。完善基本养老保障制度，让更多年轻劳动力减轻后顾之忧，可以优化劳动力市场年龄结构，为高质量发展提供更多优质高效的人力资本。
稳步推进养老保障事业健康发展是让老年人共享经济社会发展成果、实现全体人民共同富裕的重要制度安排。习近平总书记强调，社会保障是兜牢民生底线、让广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排。基本养老保险的核心功能之一是减少贫困并在一定程度上实现收入和财富的再分配。相对于较早但缓慢进入老龄化的欧美国家而言，我国社会化的养老保障制度起步相对较晚，城镇职工基本养老保险建立于上世纪90年代，城乡居民基本养老保险制度全面覆盖仅十余年，社会养老服务体系“十一五”时期才进入快速发展阶段，老年人，特别是农村老年人整体保障水平还不高，属于“未富先老”。国际经验表明，缺乏制度化养老保障的老年人是更易陷入贫困的弱势群体。社会保障发挥着民生保障安全网、收入分配调节器的作用，具有重要的再分配功能。完善基本养老保障制度，为老年人提供制度化的收入保障，建立合理机制稳步提升养老金待遇，能够让老年人有机会分享经济社会发展成果，是保障和改善老年人民生、增进老年人及其家庭福祉、助力实现全体人民共同富裕的重要举措。
稳步推进养老保障事业健康发展是稳定消费预期、促进经济平稳转型的重要保障。社会保障是经济运行的减震器。基本养老保险制度的第二项核心功能是为老年时期的低收入与低财富风险提供保险，并为个体一生中不同时期的消费提供一个平滑机制。完善基本养老保障制度，为老年人提供稳定的收入保障，既可以提高老年群体的支付能力，扩大其消费需求，也可以有效缓解年轻群体的养老焦虑，稳定其养老预期，减少预防性储蓄，有助于释放消费潜能。同时，人口老龄化会带来全社会消费结构的深刻变化，带动产业结构随之发生调整。完善养老保障事业，适应老龄化社会对服务和产品的需求，大力发展社会养老服务体系，开发更多适老化的服务和产品，发展好银发经济，有助于拉动就业、扩大内需，为经济发展注入新动能。
二、党的十八大以来养老保障事业取得显著成效
基本养老保险制度覆盖面稳步扩大，我国已建成世界上规模最大的社会保障网。2023年末全国参加基本养老保险人数10.66亿，比2012年末增加2.78亿；其中城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险分别覆盖5.21亿人、5.45亿人，分别比2012年末增加2.17亿人、0.62亿人。2023年全年基本养老保险基金收入7.67万亿元，比2012年末增加5.49万亿元；累计结余7.82万亿元，比2012年末增加5.2万亿元，保障能力稳步提升。
基本养老保险待遇水平逐年提升。2023年城镇职工基本养老保险参保离退休人员1.42亿人，城乡居民基本养老保险实际领取待遇人数1.73亿人，两者合计3.15亿人，比2012年增加1.1亿人。2023年城镇职工、城乡居民基本养老保险基金支出分别为6.38万亿元、0.46万亿元，分别比2012年增加4.82万亿元、0.3万亿元，养老金待遇水平稳步提升。城镇退休人员养老金已实现“二十连涨”，2023年全国企业退休人员月人均基本养老金比2012年增加一倍；城乡居民月人均养老金222元，比2012年增加两倍。
基本养老保险制度改革稳步推进。习近平总书记强调要在推动社会保障事业高质量发展上持续用力，增强制度的统一性和规范性。按照这一要求，基本养老保险制度改革持续深入推进。2014年全国城乡居民基本养老保险制度统一，启动机关事业单位养老保险改革，顺利实现机关事业单位养老保险与城镇职工基本养老保险制度并轨。2018年建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，2022年起正式实施企业职工基本养老保险全国统筹，实现了统一缴费政策、统一基金收支管理、统一待遇调整、统一信息系统、统一经办服务管理的“五统一”，制度公平性、基金抗风险能力进一步提升。从2019年5月起，为减轻企业负担、优化营商环境，将基本养老保险单位缴费比例统一下调至16%。
多层次、多支柱养老保险体系基本形成。2012—2023年，全国建立企业年金的企业由5.47万户增加到14.17万户，参加职工从1847万人增加到3144万人，累计结存从0.48万亿元增加到3.19万亿元。2022年11月开始在全国36个城市和地区启动个人养老金制度试点，截至2024年6月底，已有超过6000万人参加。
社会养老服务体系快速发展。2012—2023年，全国养老床位数从416.5万张增长到823万张，每千名60岁及以上老年人拥有床位数从21.5张增长到27.7张。2023年全国各类社区养老服务机构和设施36.3万个。大力支持农村地区发展邻里互助点、农村幸福院互助养老新模式，应对农村养老难题。2016年开始启动长期护理保险制度试点，2023年49个试点城市参加长期护理保险人数共1.83亿人，享受待遇人数134.29万人；基金收入243.63亿元，支出118.56亿元，享受待遇人员人均受益8829元，为缓解失能老年人家庭经济压力、促进长期照护产业健康发展发挥了积极作用。
随着人口形势的深刻变化，少子化、老龄化、区域人口增减分化对养老保障事业健康发展也带来新的挑战，基本养老保障收支平衡压力不断增加，基本养老保障待遇水平仍需进一步提高，居家社区机构相协调、医养康养相结合的社会养老服务体系供需矛盾依然突出，农村地区养老保障难度更大。这些都需要进一步深入体制机制改革，推动养老保障事业不断完善发展。
三、深化体制机制改革，推进养老保障事业健康可持续发展
健全服务和监管，提高制度规范性。《决定》强调完善基本养老保险全国统筹制度，健全全国统一的社保公共服务平台，健全社保基金保值增值和安全监管体系。推进全国统筹是提高基本养老保险制度规范性和统一性、提升制度公平性、均衡各地收支平衡压力、增强基金抗风险能力的重要举措，自2022年初全面实施以来取得了显著成效。下一步应继续完善中央和地方养老保险支出责任分担机制和相关考核机制；持续优化信息系统，规范数据口径和标准，提高数据质量，为管理和考核提供科学基础；加强中央和地方经办管理能力建设，进一步提高政策制定、经办服务水平。
稳步提高待遇，提升群众获得感。《决定》强调健全基本养老保险筹资和待遇合理调整机制，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金。这是对养老保障事业改革落实以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点的必然要求。基本养老保险制度的筹资和待遇调整应以尽力而为、量力而行为重要原则，根据经济发展和财力水平合理调整。下一步可探索建立基本养老金待遇与在职人员工资增长、物价增长、制度抚养比等挂钩的指数化、自动化的调整机制。
健全参保制度，持续扩大基本养老保险覆盖面。《决定》强调要健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。这是顺应产业结构调整、就业形态变化、全国统一大市场构建提出的创新举措。下一步应多措并举加大政策宣介力度，提高公众，特别是灵活就业人员、农民工、新就业形态人员对参保政策的知晓，消除可能存在的理解偏差，提高参保吸引力。可探索根据平台企业与灵活就业人员的不同雇佣模式，研究制定差异化、合理分担的参保方式。
完善发展养老事业和养老产业政策机制。《决定》强调积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。我国老龄化过程与城镇化过程相伴，城乡之间、区域之间老龄化程度不均衡，老年人收入水平和支付能力有较大差异，养老服务需求呈现多层次、多样化特征。一方面要大力发展政府主导的养老事业，落实国家基本养老服务清单制度，优化基本养老服务供给。培育社区养老服务机构，健全公办养老机构运营机制。扎实做好普惠性、兜底性、基础性养老服务，尤其要加快补齐农村养老服务短板，更大力度支持农村互助养老发展，改善对孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务。另一方面也要大力发展养老产业、银发经济，鼓励和引导企业等社会力量积极参与，丰富养老服务供给，满足老年人多层次养老服务需求，为经济发展提供新动能。
